ימים ספורים לאחר הכרזת עצמאותה של ישראל, ובשעה שקרבות מלחמת הקוממיות בעיצומם, הוחלט להביא לאישור מועצת המדינה הזמנית הודעה בזו הלשון: "בתוקף סעיף 9 (א) מפקודת סדרי השלטון והמשפט תש"ח – 1948, מכריזה בזה מועצת המדינה הזמנית, כי במדינה קיים מצב של חרום". בישיבה זו, סקר ראש הממשלה דוד בן גוריון את המצב בחזיתות, וסיכם: "אנחנו חיים בשעת חירום, לא רק בשערי תל אביב יש מלחמה – אלא בארץ כולה, וכל מאמצינו, סדרינו, והליכותינו כפופים לשני צרכים מרכזיים, הקובעים הכול: א. ביטחון. ב. עצמאות. רוצים להחריב אותנו ועלינו לפעול". בסיום הישיבה העלה חבר המועצה נחום ניר רפאלקס שאילתא, בדבר צעדי הממשלה לפירוק הארגונים הצבאיים הפורשים. בן גוריון השיב לו: "אין ספק, שפירוק הארגונים הצבאיים הוא מהעניינים הדחופים ביותר המוטלים על הממשלה. לא יתכן שבמדינה לא תהיה קונטרולה על נשק, על שידורים ועל כוחות מזוינים". מציאות זו, חייבה היערכות מהירה להסדרת החקיקה להקמת צבא המדינה. לימים הדגיש בן גוריון: "הקמת המדינה והפלישה באו כרוכות יחד באותו יום – והיה הכרח להקים צבא". נוצר אפוא צורך דחוף להקמת גוף מתואם ואחיד שכפוף לסמכות השלטון.
ישיבת הממשלה הזמנית, 1948
בישיבת ממשלה שנערכה ב-23 במאי 1948, הביא ראש הממשלה לאישור את פקודת הקמת צבא ההגנה לישראל. בנוסח הראשוני שלה הכילה הפקודה חמישה סעיפים בלבד. הסעיפים כללו את שרבוב הביטוי 'הגנה' בשמו של הצבא, כביטוי להיותו ממשיכו של ארגון ההגנה. באותם הימים, כשהמחלוקות העמוקות עם ארגוני הפורשים (אצ"ל ולח"י) מימי טרום המדינה עדיין חיים בלבבות, עורר הנוסח הזה מחלוקת בקרב חברי הממשלה. השר משה שפירא שחשש מתגובת הארגונים הפורשים, הציע להשמיט את המילה הגנה, וטען: "לא הייתי רוצה לתת פתחון פה למישהו לומר שאין הוא רוצה להצטרף משום שזו ההגנה". מנגד, צידד השר אהרון ציזלינג בהצעת ראש הממשלה: "אני בעד קיום המושג הגנה. זהו מושג של כבוד גדול לכולנו. אינני יודע מדוע אנו צריכים למחוק את המושג המיוחד, המאיר, והמחנך שהביאנו עד הלום? אין לנו צבא תוקף", קבע בפסקנות. השר משה שרתוק (שרת), ציין אף הוא, כי "יש נימוק מוסרי לשם הגנה. אנו מכניסים מונח חדש – צבא, אבל למה לנו להיפרד מהישן". השר שפירא שדבק בעמדתו, הזכיר לנוכחים כי ההגנה מקורה בארגון השומר, ותהה: "האם היינו אומרים צבא השומר? מספיק בהחלט אם ייאמר צבא ישראל". את הוויכוח המתלהט, חתם בן גוריון בהצעה לעכב את קבלת ההחלטה לישיבה הבאה שתיערך שלושה ימים מאוחר יותר (ישיבות הממשלה הזמנית .1948 22 במאי 1948 עמ' 34)
ב-26 במאי ערכה הממשלה הזמנית ישיבה נוספת בעניין אישור פקודת הקמת הצבא. הפעם הונחה בפני השרים הצעה רחבה יותר ומפורטת. הנוסח שונה במהלך הישיבה לפי ההחלטות שהתקבלו בה (לשלושת הטיוטות השונות של הפקודה ראו להלן וכמו כן תיק ג-5393/3 ). בן גוריון לחץ על פרסום מהיר של הפקודה, כיוון שרצה לתת בהקדם תוקף חוקי לכוחות הלוחמים, וכנראה גם כדי להביא לפירוק מהיר של ארגוני הפורשים. לפיכך עמד על כך שהממשלה תחליט על הנוסח ולא הסכים לדעתו של שר הפנים שביקש להמתין לישיבת מועצת המדינה הזמנית, שהיא שהייתה אמונה על חקיקת חוקים ותקנות להסדרת ענייני המדינה. הליך מהיר זה מנע מהממשלה לבחון סוגיות מהותיות עד תומן. לחץ הזמן הכתיב התייחסות כוללנית ונושאים משפטיים חשובים נדחקו לקרן זווית. בישיבה זו נסב הדיון סביב מספר סוגיות מרכזיות, ובהן הסעיף המגדיר את הכוחות המהווים את הצבא ככאלו שעומדים באותה השעה תחת פיקוד ארגון "ההגנה", ושאלת האיסור על קיומו של כל ארגון צבאי אחר. נושא נוסף שגרר ויכוח נרחב היה עניין השבועה של חיילי הצבא. מספר שרים, בעיקר מן המחנה הדתי, התנגדו לרעיון השבועה, כגון השר יצחק מאיר לוין שציין: "אני תומך בדברי שפירא שלא תהיה שבועה, אלא הבטחת נאמנות. אינני יודע אם הייתה נהוגה שבועה בשעה שהייתה מלכות ישראל קיימת. מספיק שתהיה התחייבות לנאמנות, כי חלילה לנו להזכיר את השם". בן גוריון אפשר לנוכחים להשמיע את דעתם, והפטיר: "כל אחד מאתנו בקי ביהדות. ובכן, מותרת שבועה. אני נגד זה שיתחיל לנו מין היפוכו של דת….צריך אדם שנכנס לצבא לדעת שהוא מפקיע את חייו. זהו עניין חמור ונורא ביותר ולפיכך צריכה ההתחייבות להיות מקסימלית. כל אדם מבין את השבועה כפי שהוא מבין, אבל יש שבועה". בשאלה לאילו גופים על הצבא להישבע הוחלט להשמיט את המונח "לפיקוד העליון," מתוך חשש שבמקרה של הפיכה ייתפס הפיקוד, ולהחליפו במונח "לשלטונותיה המוסמכים".
לשאלתו של השר לוין 'האם כל זה חל גם על הנשים' השיב בן-גוריון תשובה מתחמקת: 'זה לא נאמר. נשאיר את העניין סתום. עוד חזון למועד'. לאחר מכן אושר ברוב קולות השימוש במילה שבועה (לימים הותר לחיילים שרוצים בכך לומר ' אני מתחייב' במקום 'אני נשבע'), ובסיום הדיון אושר נוסח הפקודה המקימה צבא הגנה למדינת ישראל (לפרוטוקול המלא של הישיבה ראו ישיבות הממשלה הזמנית 1948, ישיבה 26 במאי 1948 עמ' 3 ) כעת, עם השלמת הליך אישור הניסוחים הסופי, נותר עוד להביאה לידיעת הציבור הרחב בפרסום ממשלתי רשמי, שנקבע ל-31 במאי. למחרת הישיבה עוד ביקש השר ציזלינג, ממזכיר הממשלה שרף לעכב את פרסום הפקודה עד לאישורה במועצת המדינה שעמדה להתכנס ב-3 ביוני (תיק ג-5393/3 עמ' 4). אולם בקשתו לא התקבלה.
