א.1 | מאמרו של דרור גולדברג
פורסם לראשונה ב-30 ביוני 2015
פרוטוקול ישיבת הממשלה על תוכנית היצוב – רקע, קדימון, ופרשנות
דרור גולדברג, המחלקה לניהול וכלכלה, האוניברסיטה הפתוחה
"תוכנית החרום ליצוב המשק" נדונה בישיבת ממשלה שהחלה בצהרי יום ראשון, 30.6.85, והסתיימה בתשע בבוקר למחרת. הייתה זו אחת הישיבות הגורליות והארוכות ביותר בתולדות המדינה. הישיבה הייתה גורלית כי על הפרק הייתה הצלת הכלכלה הישראלית ממשבר קיומי. הישיבה הייתה ארוכה כי היא דרשה בגרות יוצאת דופן מצד השרים, שהיו צריכים להשלים עם קיצוץ תקציבם (כלומר, כוחם והשפעתם), על רקע של איבה פוליטית בתוך ממשלת אחדות ובתוך כל מפלגה.
על פי חוק סוּוג פרוטוקול הישיבה כסודי ביותר למשך שלושים שנה ורק כעת הוא נחשף לציבור על ידי ארכיון המדינה (2% מהפרוטוקול העוסקים בתקציב הבטחון חסויים לעוד עשרים שנה). משום אורכה החריג של הישיבה, עיון בפרוטוקול חשוב במיוחד עבור הבנת האירועים. כמובן שמיד לאחר הישיבה הודלפו לתקשורת עיקרי הדברים וציטוטים בולטים, וניתן למצוא גם תיאורים קצרים בספרים שכתבו חלק מהמשתתפים. אבל אף אחד לא יכול היה לזכור את כל מה שנאמר במשך שעות כה רבות, ומכאן שיש הרבה חדש במה שנחשף עכשיו. מדובר במסמך מרתק על כלכלה, פוליטיקה, וקבלת החלטות תחת לחץ.
פעמים רבות בהיסטוריה יש רגע אחד שממקד סביבו את תשומת הלב ההיסטורית, למרות שהוא היה בעצם רק חלק, הגם שמשמעותי, מתהליך הדרגתי וארוך. כך למשל, המהפכה הצרפתית לא החלה בהסתערות על הבסטיליה, והמהפכה האמריקאית לא החלה בהכרזת העצמאות של ארה"ב. גם במקרה של 1985 קרו כמה דברים שחילצו את הכלכלה הישראלית ממצבה הקשה, וישיבת הממשלה היא רגע אחד, באורך כעשרים שעות, בתוך התהליך הזה. כשהתכנסה הממשלה לישיבה, כבר עבר בקריאה ראשונה התיקון לחוק בנק ישראל שמנע מבנק ישראל להמשיך ולהדפיס כסף עבור מימון הגירעון בתקציב הממשלה, ודי היה בו כדי לחסל במוקדם או במאוחר את מפלצת האינפלציה התלת-ספרתית. כבר נחקק חוק יסודות התקציב שאיפשר לממשלה למנוע חריגות תקציב. ארה"ב, שלחצה לשני מעשי חקיקה אלה, הבטיחה סיוע חסר תקדים כדי לעזור באיזון תקציב הממשלה. חידושים מהפכניים אלה של המחצית הראשונה של 1985, כמו גם השלכות ההתמכרות לסיוע אמריקאי, לא מוצאים את ביטויים בישיבת הממשלה, שכן הממשלה לא התכנסה כדי לדון במצב בכללותו ובהישגים שהושגו אלא כדי לדון במה שעליה לעשות, ומיד.
המשימה העיקרית הייתה לתרום לאיזון תקציב הממשלה, בעיקר על ידי קיצוצים בהוצאות. בימים כתיקונם, תקציב הממשלה נקבע על ידי הכנסת, כמו בכל דמוקרטיה מתוקנת. הפעם לא היה זמן כי הכלכלה עמדה לקרוס, ולכן נעשה שימוש בתקנות שעת חרום. השרים לא חסכו בתיאורים של חומרת המצב. למרות שבזיכרון הקולקטיבי זכורה התוכנית כזו שהורידה את האינפלציה, מסתבר שזה היה רק חצי מהסיפור, והדחיפות בכלל לא באה משם. בשנים עשר החודשים שלפני תחילת כהונת הממשלה בספטמבר 1984 עלה מדד המחירים לצרכן ב-394%, ואילו בשנים עשר החודשים שהסתיימו ביום ישיבת הממשלה עלה המדד ב-380%. הציבור הישראלי הבקיא בהצמדות, שוק שחור, ועוד תעלולים פיננסיים כבר התרגל לאינפלציה כזו, וייתכן שהמשק היה ממשיך בכך עוד זמן מה. רמת האינפלציה הזו אפילו לא מגיעה להגדרה המקובלת של היפר-אינפלציה (50% בחודש). פרוטוקול הישיבה מבהיר שוב ושוב שהאינפלציה הייתה רק בעיה אחת מתוך שתיים, ודווקא הבעיה האחרת היא זו שדרשה בדחיפות נואשת נקיטת אמצעים חוקתיים חריגים שהיכו את המשק בהלם לפני שהבריאו אותו. הבעיה העיקרית הייתה שפשוט נגמר הכסף. הכוונה אינה לכסף המקומי, לירה או שקל (ישן), שאותו דווקא הדפיס בנק ישראל בכמויות מופרזות והפכוֹ לסמרטוט, אלא לכסף האמיתי – דולרים. המדינה עמדה בפני חדלות פרעון כלפי מלווים חיצוניים, והייתה סכנה ברורה ומיידית של משבר קיומי כולל – כלכלי, חברתי, ופוליטי – שעבור הקוראים בשנת 2015 ניתן לתמצתו במילה אחת: יוון.
מדוע זכורה תוכנית היצוב כזו שהורידה את האינפלציה, ולא כזו שמנעה משבר חוב/מט"ח? כולם חוו את האינפלציה על בשרם: עליה של המדד פי חמשת אלפים מאז 1973 ופי חמש בשנה שלפני היצוב. פתאום כל זה נגמר בדרמטיות. למשבר חוב/מט"ח יש אופי אחר: הרבה זמן נראה שהכל בסדר, ואז פתאום בא אסון קולוסאלי. ראה יוון. מכיוון שבישראל המשבר לא התרחש, נשכח הפוטנציאל שהיה להתרחשותו.
ישראל נקלעה לבעיית חוב ואינפלציה מכיוון שהיא ניסתה לחיות מעבר ליכולותיה, ולכך תרמו הן ממשלות השמאל והן ממשלות הימין. ישראל ניסתה להיות גם אירופה וגם ארה"ב. אירופה – במובן של מדינת רווחה; ארה"ב – במובן של מעצמה שפתאום גדל שטחה (הכוונה בעיקר לסיני), וניסתה לפתח מטוס קרב מתקדם (לביא) ולכפות ממשלה על מדינה אחרת (לבנון). לכך יש להוסיף שני משברי נפט, שחרור הפיקוח על מטבע חוץ בזמן שהמטבע המקומי סובל מ-40% אינפלציה, ושערוריה בסגנון העולם השלישי (משבר מניות הבנקים).
התוכנית, שעוצבה בין השאר על ידי פרופסור צעיר בשם סטנלי פישר, התמודדה עם הבעיה שבכל מדיניות כלכלית: "הכלכלה כולה עשויה כלים שלובים", לימד מנכ"ל האוצר את השרים. במילים עממיות, הכלכלה היא כמו מיטת מים: אתה לוחץ פה, משהו עולה במקום אחר. כדי להוריד אינפלציה אתה מקצץ בתקציב הממשלה על ידי הפחתת סובסידיות? זה יעלה מיידית את מחירי המוצרים – ההיפך מהורדת אינפלציה. אתה רוצה להביא יותר דולרים ארצה באמצעות פיחות? זה יעלה מיידית את מחירי כל המוצרים המיובאים – ההיפך מהורדת אינפלציה. כפל הבעיות הקריטיות – אינפלציה גבוהה ומיעוט דולרים – הביא לכך שבתוכנית היו מרכיבים רבים שבחלקם קיזזו זה את זה במתכוון. השרים התמודדו עם המצב המתסכל הזה, איש איש לפי השכלתו, כישוריו, ונסיון חייו.
היה עוד קושי שתרם למורכבות התוכנית. מבחינה עקרונית, הפתרון לאינפלציה הוא פשוט: מפסיקים להדפיס כסף למימון הוצאות הממשלה. גם אם המעסיקים והעובדים ידרשו להעלות בזה אחר זה את המחירים והשכר ("סחרור מחירים-שכר"), לא יהיה מספיק כסף בכלכלה כדי לבצע תשלומים אלה בפועל. הבעיה היא שאם המשתנים הנומינליים – מחירים, שכר, ריבית, ושער חליפין – לא עוצרים ביחד, ייתכן מיתון. למשל, אם השכר והריבית עולים יותר מהמחירים, המעסיקים לא עומדים בעלויות הגבוהות ונאלצים לפטר או לפשוט רגל. המיתון החמור שבארה"ב בשנים 1982-1981 היווה תמרור אזהרה טרי למתכנני היצוב. מכאן נבע הרעיון להקפיא בחקיקת חירום את המשתנים הנומינליים.
אז מה בעצם ניתן למצוא במסמך שנחשף כעת?
– יש חרפה. הקיצוץ הדרוש בתקציב הממשלה היה 750 מיליון דולר. החֶרפה אינה בשל המספר אלא בשל יחידת החישוב – הדולר. אפילו הממשלה, זו שאחראית באמצעות בנק ישראל על יציבותו של השקל – המטבע הריבוני – לא השתמשה בו יותר לחישוב התקציב שלה עצמה משום חוסר יציבותו. אין סמל טוב יותר למצב העגום של ישראל באותו רגע.
– יש דרמה. הפרוטוקול מתעד דיווחים על מה קורה בחוץ בקרב הציבור המתוח, תחזיות על מהומות, ושמועות שיש בציבור לגבי התקדמות הישיבה. פתאום חייבים להחליט מיידית על הפחתה דרסטית בסובסידיות (לפני חצות), ועל פיחות גדול (לפני פתיחת הבנקים).
– יש מלודרמה. 14 שנים לפני הזקנה במסדרון של אהוד ברק, הסביר שר הרווחה מדוע אין לקצץ בתקציבו. "ילד משותק בארבעת הגפיים לא הלך לישון בלילה, כי לא היתה אחות שתחליף לו בגדים כדי להיכנס למיטה", אמר הרחמן משה קצב.
– יש מבוכה. השרים לא הבינו את הכלכלנים שניסו להסביר להם את המצב הסבוך ואת התוכנית המורכבת. השר יצחק נבון, שלא מכבר סיים כהונה בבית הנשיא הבזבזני, חשב ש"גודל הממשלה" מתייחס למספר השרים. השר דוד לוי רמז לכלכלן אחד שאינו יכול לשמוע אותו יותר, וביקש מאחר שידבר "עברית". הכלכלנים לא ניסו כלל להתאים את דבריהם והטרמינולוגיה שלהם לקהל היעד. זו בעיה נפוצה יותר ככל שהכלכלן מבריק יותר, כידוע לכל מי שהיה סטודנט לכלכלה. פרופ' מיכאל ברונו כן מילא למופת את תפקיד המבוגר האחראי כשנזף בשרים ברגעי מפתח על אי נכונותם לקצץ בתקציב.
– יש בילבול: לא היה אף אחד בחדר שידע מה בדיוק מצב התקציב בכל רגע נתון, מכיוון שהדיון טבע בסבך של היטלים, היתרים, החזרים, חריגים, פטוֹרים, פיחותים, ניכויים, זיכויים, תיקונים, אחוזים, פיגורים, פיצויים, קיצוצים, וקיזוזים. תקציב המדינה המודרנית הוא פשוט שערוריה.
– יש פרגמטיות. משום הצעדים הרבים והמגוונים שננקטו בתוכנית, לכל שר היו סיבות גם לתמוך בה וגם להתנגד לה. ההקפאה המינהלית של כל המחירים והשכר נראתה כאקט סובייטי למהדרין, ולימין הכלכלי היה קשה איתה. הקיצוץ בהוצאות הממשלה, כולל הפחתת מספר העובדים בה, היה חלום קפיטליסטי, ולשמאל הכלכלי היה קשה איתו. המציאות הייתה כה קשה ומורכבת שלא היה מקום לאידיאולוגיה נוקשה בפתרון הבעיות. נדרשה גישה פרגמטית, ורוב השרים עמדו במשימה.
– יש פופוליזם. קל מאוד לשכור עובד בסקטור הציבורי, אבל לפטר אותו זה אסון. ברור מאליו שזו טרגדיה אישית ושהמפוטר יתגרש, ייכנס לדיכאון, ולעולם לא ימצא עבודה אחרת. אם אותו עובד סיפק שירות לציבור, הרי שלמקבל השירות זה גם אסון. "גזירות" קראו לזה שרים "חברתיים" כבר אז (ואפילו ראש הממשלה). גזירות! כאילו חמלניצקי וכנופיותיו עומדים בשערי העיירה עם לפידים וגרזנים. מנגד, היה שם השושבין יגאל הורביץ, שר אוצר לשעבר ונביא זעם, שמצע הבחירות שלו ב-1984 היה ממשלת אחדות להצלת המשק. צריך לקרוא על שמו פרָס שנתי לאחריות תקציבית.
– יש שתיקה. יצחק שמיר, ממלא מקום ראש הממשלה ושר החוץ, דיבר הכי פחות מכולם. לא מפתיע בהינתן המוניטין שלו כשתקן, אך ניתן היה לצפות ליותר ממי שהיה ראש הממשלה עם הניסיון העסקי הכי גדול אי פעם, וממי שבכהונתו כראש ממשלה קפצה האינפלציה מ-100% ל-400%. לפחות הוא היה מהמעטים שלא מחו על הקיצוץ במשרדם.
– יש תזכורת. אריאל שרון, שר המסחר והתעשיה, הציג עמדות שמזכירות כי הוא נכנס לפוליטיקה דרך המפלגה הליברלית דווקא. חילופי הדברים המרירים שלו עם נציג הממסד המושבי אריה נחמקין מרמזים על כך שאולי הגנרל המושבניק נהיה חסיד הכלכלה החופשית מכיוון שהמושב שלו או משפחתו הודרו על ידי המערכת המושחתת של מיכסות בחקלאות.
– יש סיבולת. בפתיחת הישיבה הודיע ראש הממשלה שמעון פרס לשרים: "אנו הערב נגמור את הישיבה. או שהישיבה תיגמר עם ההחלטות, או שהישיבה תגמור אותנו." ואכן פרס הבלתי נלאה חתר להשלמת המשימה, בעוד השרים שסביב מתמוטטים בזה אחר זה. לפנות בוקר התחנן/מחה השר לוי: "איך שרים יוכלו להסביר ולנמק, כשמחציתם ישנים?". פרס לא מיצמץ: "זה הזמן הטוב ביותר לקבל החלטות. אני מחכה לרגע הזה הרבה זמן."
– יש חוצפה. בימים כתיקונם הכנסת קובעת את תקציב הממשלה; הפעם הממשלה קיצצה את תקציב הכנסת בתקנות שעת חרום. היה זה בסוף הישיבה, בתשע בבוקר, כאשר פרס זרק בבהילות וכלאחר יד סכומים – כמה לקצץ או לגבות מכל גוף ציבורי וחברה ממשלתית – כדי לאזן את התקציב. השרים השותקים מן הסתם הנהנו בעפעפיהם הכבדים.
– יש תקדים. הלילה הלבן הזה שפרס אירגן לשרים, בלי שנתן להם זמן לקרוא את התוכנית מראש, היה התקדים וההשראה לחוק ההסדרים הבעייתי שנהוג מאז בארצנו. חוק ההסדרים הראשון חוקק בספטמבר 1985 ערב פקיעתן של אותן תקנות שעת חרום וחזר על תוכנן. מאז הממשלה פעם בשנה עושה לכנסת מה שקרה לראשונה באותה ישיבת ממשלה. כרגיל, מה שקרה בחרום הפך לנוהל שיגרתי.
– יש צמרמורת. מנכ"ל האוצר עמנואל שרון אמר שתוכנית היצוב היא "הימור". השר נבון נבעת: "הימור – פירושו של דבר, שזה יכול להיכשל?". פרס, אחרי אנטבה ולפני אוסלו: "הימור – פירושו של דבר, שזה יכול להצליח." רבין, אחרי אנטבה ולפני אוסלו: "מרבית המהמרים מפסידים."
בתוכנית היצוב יש אירוניה כפולה – אחת בדרך שבה נתקבלה, ושניה בתפקידה ההיסטורי. ישיבת הממשלה נוהלה בצורה לא תקנית. בנוסף לבעיות שהוזכרו לעיל, כששר הצליח לכופף את האוצר בהצבעה על סעיף קיצוץ ספציפי, פרס איים על השרים האחרים שהמשמעות היא קיצוץ גדול יותר במשרדיהם, ניצח בהצבעה חוזרת, והיתמם שהשרים ביקשו את ההצבעה החוזרת. וראה זה פלא, תוכנית היצוב מסמנת לכאורה דווקא את הרגע שבו ישראל קיבלה על עצמה את כללי המשחק של כלכלה מערבית מתוקנת, עם המסגרת המוסדית, משפטית, ומנטלית שאיפשרה לה להפוך בהמשך לכלכלה מפותחת. אז מה עדיף – ישיבות ממשלה קלוקלות וחוקי הסדרים שיוצרים כלכלה בריאה, או ישיבות תקניות שיוצרות פשיטת רגל?
מבחינה היסטורית, חשיבותה של תוכנית היצוב חורגת מכך שהיא הורידה אינפלציה והגדילה את מלאי הדולרים של הממשלה. מאחר והסיפור העיקרי של כלכלת ישראל הוא המעבר מסוציאליזם לקפיטליזם, החשיבות של תוכנית היצוב היא בכך שאיפשרה איתחול מחדש של המהפך הכלכלי שביצע הליכוד ברשלנות ב-1977. האירוניה היא שהדבר נעשה באדיבות הצבעתם של שרי השמאל, וכמובן זו אינה הפעם הראשונה בפוליטיקה הישראלית שהשמאל מממש מדיניות של הימין ולהיפך. המערך תמך בתוכנית היצוב כי עצירת האינפלציה הייתה הבטחה עיקרית שנתן לבוחריו בהיותו באופוזיציה. הליכוד היה מחויב פחות לעצירת האינפלציה שהוא הגדיל מ-40% ל-400%. הסבר נוסף הוא היריבויות האישיות בתוך המפלגות. על פי ספרו של שר האוצר מודעי "מחיקת אפסים", כך הצביעו השרים: פרס, מנהיג המערך, הצביע בעד; יריבו רבין נמנע, אך כל שאר שרי המערך הצביעו בעד. שמיר, מנהיג תנועת החרות בליכוד, הצביע בעד; יריביו שרון ולוי הצביעו נגד. מודעי, מנהיג המפלגה הליברלית בליכוד, הצביע בעד; יריביו פת, נסים, ושריר הצביעו נגד.
לו היה המערך נותן לכלכלה לקרוס, אולי היה מצליח לשקם את מה שחרב ב-1977: שלטון הפנקס האדום של ההסתדרות, פיקוח על מטבע חוץ שהפך את כולם לעבריינים (כולל ראש ממשלה שנתפס), ושיעורי מס בשמיים שהצמיחו כלכלה שחורה ענקית. מכיוון שהמערך הצביע בעד היצוב, לא חזר הגלגל לאחור. בכך דומה המהפך הכלכלי למהפכות אחרות שכשלו בטווח הקצר, אך שיחררו כוחות שהכתיבו את הטווח הארוך (למשל, המהפכה האנגלית של אמצע המאה השבע עשרה והמהפכה הצרפתית). ברגע שהיצוב הצליח חזר המהפך הכלכלי בשקט לסדר היום. עם רוח גבית מבריטניה ואחר כך ממזרח אירופה התחדשה בהדרגה הליברליזציה הגורפת, החלה ההפרטה, ונוצרה הכלכלה המערבית המוכרת לנו ב-2015.
