ב.1 | מאמרו של ישי מעוז
פורסם לראשונה ב-30 ביוני 2015
הגורם האנושי
על פרוטוקול ישיבת הממשלה שדנה (יולי, 1985) בתכנית ייצוב המשק
מאת: ד"ר ישי מעוז, המחלקה לניהול ולכלכלה, האוניברסיטה הפתוחה
"תודה מקרב לב גם לבנות הנחמדות לכל סוגיהן, בוקר טוב לכם."
במילים אלה נעל ראש הממשלה שמעון פרס את ישיבת הממשלה המרתונית שבה הוחלט ביולי 1985 על תכנית ייצוב המשק ובלימת האינפלציה המשתוללת של שנות השבעים והשמונים. הישיבה החלה בבוקר היום הקודם וממול לפרס ישבו השרים כשהם מותשים מהדיון המפרך ומעוכים מלילה ללא שינה. פרס לעומתם דווקא נמרץ, אלגנטי, ושרמנטי כתמיד ורואה בנות נחמדות בחדר. הוא מודה בג'נטלמניות לקלדניות וממשיך בחיוניות שמעון פרסית אופיינית אל בוקר עמוס של יישום החלטות הממשלה.
בימים אלה מפרסם ארכיון המדינה את פרוטוקול אותה ישיבת ממשלה. הפרוטוקול נותן לנו הזדמנות יוצאת דופן ללמוד על הגורם האנושי שמאחורי סיפורה של האינפלציה בכך שהוא מציג לנו את ההתנהלות והשיח של השרים כשהם לא מדברים למיקרופון אלא בישיבה סגורה לתקשורת. המסקנה שעולה בבירור היא שכמו בכל תאונה כמעט – גם כאן הגורם האנושי בהחלט היה דומיננטי, הן ביצירת האינפלציה והן בהפסקתה.
אבל לפני שנגיע לישיבה עצמה – קצת רקע. האינפלציה בישראל הפכה לבעיה חמורה בתחילת שנות השבעים כשהוצאות הממשלה הפכו להיות באופן קבוע גדולות בהרבה מההכנסות ממסים. את הגירעונות מימנו הממשלות השונות על ידי כסף חדש שהדפיס בנק ישראל. כשיש במשק יותר כסף כדי לקנות את אותה כמות מוצרים – מחירי המוצרים עולים. כך נוצרת אינפלציה.
המהפך הכלכלי של 1977 מאיץ את הקצב והעוצמה של האינפלציה. שר האוצר, שמחה ארליך, מתפטר ויגאל הורביץ מחליף אותו. ברור לכל שצריך לעצור את הגירעון אך הדבר לא אפשרי כי באותן שנים הממשלות נשענו על קואליציה צרה וכל שר שיקצצו בתקציבו עשוי לאסוף את נאמניו ולהפיל את הממשלה. אפילו שר לא בכיר עם שניים או שלושה נאמנים בלבד יכול להפיל את הקואליציות הצרות של אותה תקופה. הורביץ מנסה לשכנע את השרים להתעלות לנוכח המצב החמור אבל מצליח רק להפוך ליקיר הסטיריקנים של התקופה עם האמירה הקבועה שהוא מפנה אל חבריו השרים – "אין לי" ועם הזעקה הנרגשת: "מטורפים, רדו מהגג". לבסוף גם הוא מתפטר.
בשנת 1982 מתחילה מלחמת לבנון הראשונה וישראל מתבססת בעומק לבנון למשך מספר שנים, דבר המוסיף הוצאות ענק לתקציב. גם ראש הממשלה, בגין, מתפטר ומחליף אותו יצחק שמיר. הרבה אחרי שמטרת המלחמה – לגרש את אש"ף מלבנון – מושגת, עדיין לא ניתן לסגת כי הדרוזים, השיעים, הפלסטינים ובעצם מי לא – כולם פוגעים בצה"ל ויש בעיה פוליטית לסגת תחת התקפה, כלומר – לברוח.
כל זה מביא את האינפלציה ל– 450% בשנת 1984. הממשלה נופלת ונערכות בחירות שמסתיימות בתיקו בין הליכוד למערך. המצב הקטסטרופלי במדינה מביא לכך שמפלגות לשון המאזניים החילוניות מוותרות על הכוח העצום שיכל להיות להן וכופות ממשלת אחדות. פרס ושמיר מחליטים על רוטציה בראשות הממשלה – פרס ראשון ולאחר שנתיים יחליפו שמיר. בממשלת האחדות תומכת קואליציה בת כ– 100 ח"כים והיא יכולה לקחת החלטות לא פופולריות. כבר בשנה הראשונה להקמתה מחליטה הממשלה על נסיגה מעומק לבנון ועל תכנית ייצוב כלכלית.
תכנית הייצוב היא אגרסיבית מאד ויורה על האינפלציה בכל הכלים. בלב התכנית – קיצוץ ענק בתקציב הממשלה. בנוסף כוללת התכנית גם מענק של מליארדים מהאמריקאים כדי שבנק ישראל יוכל לשוב ולמכור מט"ח ולעצור בכך את עליית שער החליפין ואת עליות המחירים הנגזרות ממנה. עוד רכיבים קריטיים בתכנית הם הקפאת מחירים והקפאת שכר לתקופה קצובה על מנת לנטרל את ההשפעה של הציפיות האינפלציוניות שהשתרשו בתודעתו של הציבור במשך שנים, וכדי להרגיל את הציבור למציאות חדשה של יציבות.
על אימוץ תכנית הייצוב מחליטה ישיבה גורלית של הממשלה, אשר כוללת לא רק את השרים אלא גם כעשרים פקידים בכירים כמו היועץ המשפטי לממשלה, נגיד בנק ישראל, ובכירי כלכלני האוצר. לפי הפרוטוקול, הישיבה אמנם ארוכה אבל לא דרמטית וזה סביר, כי אחרי הכל – המחשבה ששמעון פרס נכנס לישיבה כה חשובה מבלי שיש לו רוב מוכן מראש היא עלבון לאינטליגנציה.
בתחילת הישיבה מדברים הכלכלנים פרופסור מיכאל ברונו וד"ר עמנואל שרון (מנכ"ל האוצר) שעיצבו את התכנית. הם מסבירים לשרים שאין ברירה כי המשק על פי תהום. ומציבים יעד קיצוץ של 750 מליון דולר. מי שזכה לשמוע הרצאות של ברונו יודע שהוא יכול להרצות הרבה יותר טוב מאשר באותה ישיבה. ספק אם תלמידיו באוניברסיטה העברית היו מבינים את ההרצאה הלא מסודרת שהעביר לשרים בישיבה, ולשרים בכלל אין סיכוי להבין. גם עמנואל שרון לא נותן הרצאה מזהירה מבחינה פדגוגית. קורא שמכיר את האקדמיה עלול לחשוד שמדובר בטקטיקה הידועה של מרצים שמעדיפים שקהל השומעים לא יבין כדי שלא ישאל שאלות קשות.
אחר כך מדברים השרים בזה אחר זה. לחלק יש ביקורת והסתייגויות אך, כאמור, אף אחד אינו דרמטי במיוחד למעט שר החינוך יצחק נבון שמתנגד מאד לקיצוץ המיועד במשרדו. נדמה שגם מבקרי התכנית יודעים שהפור כבר נפל, ודברי הביקורת שלהם נועדו בעיקר כדי שיוכלו לדווח עליהם אחר כך לתקשורת.
עזר ויצמן הוא מראשוני הדוברים. הוא אומר לחבריו שהוא חש אי נוחות רבה כי הוא שר בלי תיק ולכן לא נוח לו לדון בקיצוץ בתקציבי חבריו השרים בעוד הוא עצמו לא יישא בעול זה. לאור זאת הוא מציע שארבעת השרים ללא תיק יתפטרו מהממשלה, כביטוי סמלי של נשיאה בנטל. פרס, בסרקזם מר, אומר שהיה יותר מועיל אילו וייצמן היה מציע שרק ארבעה שרים יישארו בממשלה. ויצמן מקבל עליו את הדין ונשאר בממשלה.
שלב זה של דברי השרים מתארך כי כולם רוצים לדבר. מכיוון שזה אינו שלב חשוב – פרס עוזב את הישיבה כדי לפגוש את מזכ"ל ההסתדרות ולסגור איתו את הסכמת ההסתדרות להקפאת שכר זמנית. כשהוא חוזר הוא מדווח לשרים: "פורמלית פגשתי את קיסר בעניינים מפלגתיים, כי בענייני המדינה אני פוגש אותו רק כשאני מלווה עם שר האוצר". שר האוצר, יצחק מודעי, בולע את הצפרדע בדממה.
האנקדוטה הזו ממחישה היטב את אחד העקרונות הגדולים של המקרו-כלכלה – מדובר בפוליטיקה, ולכן איש המפתח בכלכלה אינו שר האוצר אלא ראש הממשלה כי הוא האיש החזק פוליטית. רק הפיתרון הפוליטי של ממשלת האחדות (ואולי גם רק האישיות הפוליטית של שמעון פרס) יכלו לכפות את הקיצוץ הנדרש על השרים ואת הקפאת השכר על ההסתדרות.
ורק אז, לאחר חצות הלילה, אחרי שעות של דיונים, מתחיל החלק השלישי והמשמעותי ביותר של הישיבה – סריקה פרטנית, סעיף אחר סעיף, של עשרות רבות של סעיפי הקיצוץ בתכנית ודיון על כל אחד מהם. הישיבה נכנסת אל שעות הלילה המאוחרות, השרים עייפים ומותשים, אך הקיצוץ מרחיק לכת ועל חלק מהסעיפים מתפתחים דיונים ומחלוקות.
ולמרות שיש מחלוקות – הן לא מסלימות, וגם אם מבוטל סעיף קיצוץ כלשהו החבורה מוצאת מקור אחר לקיצוץ, כי לכולם ברור שיש להגיע לקיצוץ כולל של 750 מליון דולר. באחד משיאי החלק הזה מגיעים לסעיף של קיצוץ נרחב במשרות מורים שמוציא את יצחק נבון מדעתו. מדובר בסעיף רציני של עשרות רבות של מיליונים ונבון נלחם כארי, אבל שמעון פרס, יצירתי ונמרץ גם בארבע לפנות בוקר, מוצא חלופה בדמות עיכוב יישום דו"ח עציוני בשנה, דבר שלא היה בהצעה המקורית. הכלכלנים מחשבים ומוצאים שגם זה מספק קיצוץ בסדר גודל דומה. משרות המורים ניצלות ונבון נרגע. אמנם הוא מצביע נגד כשמצביעים על סעיף זה, אבל 17 שרים אחרים תומכים בדחיית יישום המלצות עציוני, כך שההצבעה שלו נגד היא לפרוטוקול בלבד. בכל אופן – עם הגזירה הזו נבון יכול לחיות מבלי להתפטר.
יש משהו יעיל מאד בשיטה של הצבעה על כל סעיף בנפרד, כי בכל סעיף יש רק שר אחד שנפגע. אמנם בסוף יש הצבעה על כל התכנית כמכלול, אבל לעובדה שכל סעיף התקבל ברוב משמעותי יש משקל בהצבעה הסופית ובהתנהלות סביבה.
אחת הפנינים של השלב האינטנסיבי הזה מגיעה כשהממשלה דנה בסעיף ובו קיצוץ 3% מהעובדים במשרד החינוך ויגאל הורביץ אומר שלשם כך צריך לכתוב בתכנית קיצוץ של 6%. מתחילים חילופי דברים מבולבלים בין השרים. ואז עוצר מודעי את הסחף ומסביר לשרים למה התכוון הורביץ:
“השר הורביץ שואל – איך אתה רוצה לקצץ 3% כש- 3% זו הירידה הטבעית שלנו? אז צריך לרשום 6%”,
ושר התיירות, אברשה שריר, אומר:
“אולי תפסיק לשאול שאלות, יגאל?”
ויגאל הורביץ המיואש נאנח:
“זו הבעיה”.
והכוונה של הורביץ היא שבעיית האינפלציה נובעת מחוסר האחריות של חלק מהשרים ומהסתכלות משועשעת על מי שרוצה לקצץ בהוצאות כעל נודניק שמפריע לכולם.
אבל את הביטוי החזק ביותר להתנהלות האישית שמאחורי האינפלציה מביא הפרוטוקול לא על ידי מאות אלפי המילים שהוא מכיל אלא דווקא במלים שלא נאמרות שם – כי יצחק שמיר, ראש הממשלה שקדמה לממשלת האחדות, אומר כעשר מילים בלבד, וגם הן סתמיות למדי. בכך מביא לנו הפרוטוקול מבט ישיר על מידת הענין האישי שהיה לאנשים בממשלות הקודמות בקיצוץ ההוצאות בתקציב. בהחלט סביר ששמיר בכלל העביר את הלילה כשהוא מנמנם בכיסאו, כי הפרוטוקול מראה שדוד לוי מעיר לפרס על כך שחלק מהשרים ישנים בישיבה.
ועוד פנינים רבות יש בפרוטוקול. הקריאה בו מומלצת ביותר לכלכלנים, לאנשי מדע המדינה, לעיתונאים, להיסטוריונים ולכל מי שהפוליטיקה והכלכלה של ישראל מעניינות אותו.
