יחסי ישראל ארצות הברית

ה.1 | מבוא

עורך: ארנון למפרום

ב-10 במרס 1965, חתמו ישראל וארצות הברית בירושלים על הסכם רשמי וחשאי ראשון בשם MEMORANDUM OF UNDERSTANDING (“מזכר הבנה”, תעודה 15, ארכיון המדינה [אה”מ], א-7935/2). המזכר נחשב לנקודת מפנה היסטורית ביחסים בין שתי המדינות ולראשיתה של הברית בין ישראל לארצות הברית המשמשת אבן יסוד בדיפלומטיה הישראלית. במלאת 120 להולדת אשכול מפרסם ארכיון המדינה פרסום מיוחד על מזכר ההבנה שהוא אחד ההישגים החשובים והחשאיים שהשיג אשכול בעת כהונתו כראש ממשלה ושר הביטחון. הפרסום כולל קובץ של 18 מסמכים ישראליים מארכיון המדינה וכמו כן מסמכים אמריקניים אחדים. חלק מהתעודות הישראליות שבפרסום זה נחשפו במיוחד עבור הפרסום. המסמכים האמריקנים התפרסמו ברובם בספר Arab-Israeli Dispute, 1964–67, כרך 18 לתקופת הממשל של הנשיא לינדון ג’ונסון, בסדרת הספרים על מדיניות החוץ האמריקנית (FRUS) שמחלקת המדינה הוציאה לאור.

פרסום זה פורסם לראשונה באוקטובר 2015 במלאת 120 שנה להולדתו של לוי אשכול.

ה.2 | רקע

בעת שקמה מדינת ישראל נמנעו שתי המדינות מלהיכנס לברית גלויה ביניהן. ארצות הברית לא רצתה לסכן את יחסיה עם מדינות ערב ואילו ישראל העדיפה בתחילה להיחשב כבלתי מזדהה כדי  שתוכל לקבל עזרה משתי מעצמות העל, ארצות הברית וברית המועצות, כפי שהיה בהצבעה על תכנית החלוקה ב-29 בנובמבר 1947. ואכן ישראל זכתה לעזרה צבאית מצ’כוסלובקיה, בעידודה של ברית המועצות, וגם לעזרה כלכלית מארצות הברית.

לאחר פרוץ מלחמת קוראה בקיץ 1950 הכריע ראש הממשלה דוד בן-גוריון בעד שינוי הקו לאהדה גדולה יותר כלפי הגוש המערבי. שינוי זה אִפשר לישראל לקבל מארצות הברית סיוע כלכלי משמעותי יותר ועודפי נשק מיושן. כמו כן הסכים הממשל האמריקני שצרפת ובריטניה תמכורנה נשק לישראל.

מפנה חלקי התרחש בימיו של הנשיא ג’ון קנדי. אמנם ממשל קנדי הקשה על ישראל בכל הנוגע לפיתוח הכור הגרעיני בדימונה ובשל דרישתו שישראל תיאות להשבת חלק מהפליטים הפלסטינים לשטחה, אולם הוא הסכים בספטמבר 1962 למכור לישראל נשק מתקדם שהוגדר כהגנתי – טילים נגד מטוסים מדגם הוק. אחד הנימוקים לשינוי בעמדת הממשל היה ניסיונה של מצרים לפתח מערכת של טילי קרקע-קרקע. בדצמבר 1962 אמר קנדי לשרת החוץ גולדה מאיר שלארצות הברית יש “יחסים מיוחדים” עם ישראל, בדומה ליחסים בין ארצות הברית לבריטניה, אולם הוא סירב בתוקף לכונן עם ישראל ברית רשמית. לכל היותר הסכים קנדי לחזור על הצהרות אמריקניות קודמות ולהצהיר במאי 1963 שארצות הברית מבטיחה לשמור את השלמות הטריטוריאלית של מדינות המזרח התיכון ובכללן ישראל. הממשל האמריקני חשש שברית רשמית עם ישראל תפגע במידת השפעתו על מדינות ערביות “מתונות” כמו ירדן וסעודיה ותדחוף את העולם הערבי לזרועותיה של ברית המועצות.

ביוני 1963 התפטר דוד בן-גוריון מתפקידיו כראש הממשלה ושר הביטחון ולוי אשכול החליף אותו בתפקידים האלה. לעיון נוסף ראו את הפרסום של ארכיון המדינה: “50 שנה להתפטרות ראש הממשלה דוד בן-גוריון ולהקמת ממשלת לוי אשכול”. אשכול הצליח להרגיע את המתח בין הממשל האמריקני לישראל בעניין הקמת הכור הגרעיני בדימונה. אחד הדברים ששכנעו את הממשל שלא ללחוץ את ישראל באופן נוקשה היה שהוא הגיע למסקנה שאין בכוונת נאצר להיענות להצעות פשרה אמריקניות כלפי ישראל וכן בגלל מדיניותו לפגוע באינטרסים מערביים במלחמת תימן (נגד השלטון המלוכני) ובמלחמת אלג’יריה (נגד צרפת). ב-2 באוקטובר 1963 שיגר קנדי לאשכול מכתב המסכם את עמדת ארצות הברית. קנדי הדגיש את ידידותה של ארצות הברית כלפי ישראל ואת נוכחותה הצבאית החזקה של ארצות הברית בים התיכון, אך הוא דחה את הצעתו של בן-גוריון (מחודש מאי 1963) לכרות ברית בין ארצות הברית לישראל (תעודה 1, ארכיון המדינה, א-7939/3). ב-4 בנובמבר השיב לו אשכול. הוא טען שלנוכח האיום הצבאי המצרי ופגיעותה הרבה של ישראל שאוכלוסייתה מרוכזת בצפיפות, על ארצות הברית לסייע לישראל להתחמש בנשק מתקדם ובמחיר מוזל (תעודה 2, ארכיון המדינה, א-7939/3). לתרגום לעברית לחצו כאן.

ה.3 | ישראל וארצות הברית בתקופת הממשל של לינדון ג'ונסון, 1964-1963

ב-22 בנובמבר נרצח הנשיא קנדי ואת מקומו ירש לינדון ג’ונסון. לעיון נוסף ראו את הפרסום שלנו “50 שנה לרצח הנשיא ג’ון קנדי”.  גישתו של ג’ונסון הייתה יותר חיובית כלפי ישראל משל קודמו. האיגרת הראשונה של ג’ונסון לאשכול מ-2 בינואר 1964 (תעודה 3, FRUS). הציגה את ג’ונסון כמי שממשיך בדרכו של קנדי בסוגיות השונות: השימוש במי הירדן, סוגיית הפליטים הפלסטינים ונאמנות לביטחונה של ישראל – אך הפעם לא הוזכר הכור בדימונה. ב-22 בינואר השיב לו אשכול, הודה לו על ידידותו לישראל ועל תמיכתו בסוגיית המים והביע רצון להיפגש עמו. בסופו של דבר זכה אשכול לקבל הזמנה לבית הלבן – ביקור רשמי ראשון של ראש ממשלת ישראל בארצות הברית שהתקיים ביוני 1964. ב-18 ביוני דיווח אשכול לממשלה על ביקורו בארצות הברית ודיבר על ג’ונסון בלשון חמה ביותר: “הרושם היה שהולך אתך ידיד בלילה אפל ואתה אינך מפחד והוא אינו מפחד”. השניים דנו במכלול יחסי ישראל-ארצות הברית. בין השאר דנו באספקת טנקים אמריקניים באמצעות גרמניה ובהקמת כור גרעיני לצורך התפלת מי ים (תעודה 4, ארכיון המדינה, ישיבות הממשלה ה-11). בדיווח לממשלה אמר אשכול על ג’ונסון: “הרושם היה שהוא מלא רצון טוב ודאגה, דאגה נפשית להבטיח את קיומנו, את גבולותינו, את ביטחוננו, את גבולותינו, את ביטחוננו, את רווחתה של ישראל”. שר החינוך והתרבות זלמן ארן הגיב: “נדמה לי שזו הפעם הראשונה שמדינת ישראל וארצות הברית יצאו מהמצב של ‘ידועה בציבור’ דיפלומטית”. אשכול בישר לשרים שג’ונסון מסכים שישראל תרכוש טנקים אמריקניים אך לא במישרין מארצות הברית. ואכן ישראל רכשה מגרמניה טנקים מתוצרת אמריקנית, אך בשלב זה סירב ג’ונסון למכור לישראל מטוסים. אשכול ציין שג’ונסון הכתיר את עוזרו מאיר “מייק” פלדמן כ-Prime Minister לענייני ישראל – אולם לאחר שג’ונסון נבחר לנשיאות ארצות הברית בנובמבר 1964 איבד פלדמן את מעמדו בענייני ישראל בממשל של ג’ונסון.

ה.4 | המפנה הכפול ביחסי ישראל-גרמניה וישראל-ארצות הברית, ראשית 1965

בתחילת 1965 חל מפנה דרמטי ביחסי ישראל-גרמניה המערבית ולמפנה זה היו השלכות מרחיקות לכת על יחסי ישראל-ארצות הברית. עד אז נמנעו ישראל וגרמניה המערבית (הרפובליקה הפדרלית של גרמניה) מלכונן יחסים דיפלומטיים מלאים ואילו גרמניה שילמה לישראל שילומים לפי הסכם מ-1952, העניקה לה סיוע כלכלי ומכרה לה בחשאי נשק. בין השאר מכרו הגרמנים, באישור אמריקני, טנקים אמריקניים לישראל – כפי שסוכם בפגישת אשכול וג’ונסון.

אולם כאמור בתחילת 1965 חל מפנה ביחסי ישראל-גרמניה שנבע מחשיפת מכירת הנשק מגרמניה לישראל ומהחלטת מצרים להזמין את ולטר אולבריכט, מנהיג גרמניה המזרחית (הרפובליקה הדמוקרטית של גרמניה), לביקור בקהיר. יש לציין שבאותן שנים נקטו מנהיגי גרמניה המערבית בדוקטרינת הלשטיין לפיה גרמניה המערבית תנתק את יחסיה הדיפלומטיים עם כל מדינה (למעט ברית המועצות) שתכונן יחסים דיפלומטיים עם גרמניה המזרחית. כתוצאה מביקור אולבריכט ומחשיפת יצוא הנשק מגרמניה לישראל החליטו תחילה מנהיגי גרמניה המערבית להפסיק לייצא נשק לאזורי מתיחות (כולל ישראל), ולאחר מכן לבקש מישראל לכונן עם גרמניה יחסים דיפלומטיים רשמיים ומלאים. שתי המדינות הסכימו על טיוטה להסכם ביניהן ב-9 במרס 1965. לעיון מורחב עיינו בפרסום “יחסי ישראל-הרפובליקה הפדרלית של גרמניה, 1967-1961” באתר האינטרנט של ארכיון המדינה.

על רקע ההתפתחויות האלו נערכו שני ביקורים של שליחי הממשל האמריקני בישראל שקיימו דיונים עם נציגי ישראל במשרד ראש הממשלה בירושלים בעניין הקשרים הביטחוניים בין שתי הארצות. הביקור הראשון התקיים מ-12 עד 16 בפברואר 1965. בראש המשלחת האמריקנית עמד רוברט קומר  (“אחיאסף”), עובד המועצה לביטחון לאומי ולצדו השגריר האמריקני בישראל וולוורת ברבור וסטיוון פלמר, המזכיר הראשון בשגרירות האמריקנית. הנציגות הישראלית כללה את ראש הממשלה לוי אשכול, סגן ראש הממשלה אבא אבן, שרת החוץ גולדה מאיר, סמנכ”ל משרד החוץ יעקב הרצוג, סגן שר הביטחון שמעון פרס, הרמטכ”ל יצחק רבין, מנהל מחלקת ארצות הברית במשרד החוץ משה ביתן והמזכיר המדיני של ראש הממשלה אביעד יפה. ערב יציאתו של קומר לישראל הוא שלח לנשיא ג’ונסון תזכיר בו הציג בפניו את הדילמות האמריקניות מול ירדן, ישראל ומצרים (תעודה 5 (FRUS . במזכר שנשלח לקומר (שמו של מחבר המזכר אינו ידוע) קיבל קומר הנחייה לשכנע את ישראל שעדיף לה שלא תפריע לארצות הברית לחמש בנשק את ממלכת ירדן) תעודה 6, (FRUS.  השיחות אפשרו לשני צדדים להבהיר את עמדותיהם אך לא הביאו לפריצת דרך. ראו דיווחו של ביתן על השיחות מ-16 בפברואר 1965 (במקור רשום 16 בינואר 1965) תעודה 7, ארכיון המדינה, חצ-4328/6. אחד הרגעים המיוחדים בביקור זה התרחש בארוחת צהריים אצל גולדה מאיר ב-12 בפברואר. הצדדים שיחקו בחילופי תפקידים: גולדה דיברה מנקודת ראות אמריקנית, אבן דיבר מנקודת ראות ערבית וקומר מנקודת ראות ישראלית.

ה.5 | ביקוריהם של הרימן וקומר והחתימה על מזכר ההבנה

ב-24 בפברואר 1965 הגיעה משלחת אמריקנית נוספת לדיונים עם ישראל בדרג גבוה יותר.  בראשה עמד ויליאם אוורל הרימן שעתה סיים את תפקידו כתת מזכיר המדינה לעניינים מדיניים ומונה לשגריר נודד ולצדו קומר, ארל ראסל, האחראי לענייני ישראל-לבנון במחלקת המדינה, ברבור ופלמר. במרכז ביקורם עמד הצורך לכונן הסכם מדיני רשמי וחשאי בין ישראל לארצות הברית. הסכם זה בא לפתור שורה של עניינים: הצורך של ישראל בהתחייבות אמריקנית לביטחונה, הצורך הישראלי באספקת נשק אמריקני במישרין מארצות הברית לישראל כחלופה לנשק שגרמניה עמדה להפסיק לשלוח, הצורך האמריקני שישראל לא תתנגד לאספקת נשק אמריקני לממלכת ירדן והצורך האמריקני בהסדר העניין הגרעיני.

המשא ומתן בין ישראל לארצות הברית. מימין לוי אשכול וגולדה מאיר. משמאל המשלחת האמריקנית בראשות אוורל הרימן, 25.2.1965. צלם משה פרידן, לע”מ

באותו יום נפגש ריינר ברצל, מנהיג הסיעה הנוצרית-דמוקרטית בבונדסטג הגרמני – מפלגת השלטון בגרמניה (שעמדה בראש קואליציה עם הסוציאל-דמוקרטים(, עם הנשיא ג’ונסון בוושינגטון ודן עמו ביחסי ארצות הברית-גרמניה. העניין הראשון בו דנו היה שליחותו של הרימן לישראל (תעודה 8, כרך 15 לתקופת הממשל של ג’ונסון ב-FRUS). יש לציין שברצל נפגש גם עם ראשי יהדות ארצות הברית. ראו דיווח בפרסום “יחסי ישראל-הרפובליקה הפדרלית של גרמניה, 1967-1961”. הדיונים בין המשלחת האמריקנית בראשות הרימן לבין הנציגות הישראלית שכללה את ראש הממשלה אשכול, שרת החוץ גולדה מאיר, סגן שר הביטחון שמעון פרס, הרמטכ”ל יצחק רבין ופקידים בכירים ובהם מנכ”ל משרד החוץ אריה לבבי וביתן החלו ב-25 בפברואר. ב-28 בפברואר דיווחה גולדה לממשלה על “מפנה היסטורי”: לראשונה מאז הקמתה של מדינת ישראל מוכנה ארצות הברית להיות ספק הנשק העיקרי שלה (תעודה 9, ארכיון המדינה, ישיבות הממשלה ה-12). אריה לבבי מספר שבתחילה דרש הרימן בתוקף ויתורים ישראליים משמעותיים בעניין הגרעיני (“משלחת הרימן-קומר” בתוך: משרד החוץ: 50 השנים הראשונות, א, ירושלים: כתר, תשס”ב, עמ’ 292-290). ישראל לא הסכימה לניסוחים הראשונים של האמריקנים בעניין אספקת נשק לישראל וב-1 במרס עמדו השיחות על סף פיצוץ. אולם האמריקנים ניאותו לשנות מעט את הניסוח בעניין זה והשיחות נמשכו. בליל 2-1 במרס המשיך הרימן במסעו למרכז ולמזרח אסיה ומעתה עמד קומר בראש המשלחת האמריקנית. לדיווח מקיף על השיחות עם המשלחת מ-24 בפברואר עד 1 במרס ראו תעודה 10, ארכיון המדינה, חצ-4328/6 שנכתבה ככל הנראה על ידי ביתן. מדיווח זה עולה שהרימן התעניין בשאלה האם גרמניה המערבית תעמוד בהתחייבויותיה למכירת נשק לישראל. אשכול דיבר על מכלול הסוגיות בהן שאלת חימוש ישראל, חימוש ממלכת ירדן ובעיית המים. ב-27 בפברואר הגיעו הצדדים למסמך בו הוצגו ההסכמות וחילוקי דעות – אך אנשי המשלחת הישראלית סברו שאין די במסמך זה.   

ב-2 במרס דנה הממשלה בעניין. גולדה הציגה את נקודות המחלוקת עם האמריקנים. אחת מהן הייתה התנגדותם התקיפה להכנסת מפציצים למזרח התיכון (תעודה 11, ארכיון המדינה, ישיבות הממשלה ה-12). לנוכח הקשיים הועלה הרעיון לשלוח את גולדה לפגישה עם ג’ונסון בוושינגטון – אך לבסוף לא היה צורך בכך. ב-5 במרס דיווח ברבור לנשיא ג’ונסון ולמזכיר המדינה דין ראסק על דרישת אשכול לאספקת טנקים ומטוסים (תעודה 12, FRUS). באותו יום שלח המנכ”ל לבבי לשגריר ישראל בוושינגטון אברהם הרמן את המברק הבא: “הרמן. נתקיימה שיחה נוספת עם קומר וברבור. ישנם שינויים מרחיקים ונבריק לך בעוד שעה. ראש הממשלה ושרת החוץ מבקשים שתצא ארצה מיד חוזר מיד. ברכות. לבבי” (ארכיון המדינה, חצ-4328/6). שעה קלה לאחר מכן שיגר ביתן להרמן מברק ובו פירוט העמדה החדשה שהציג קומר בשיחה עם נציגי ישראל (תעודה 13, ארכיון המדינה, חצ-4328/6).

ב-6 במרס שיגר קומר למקג’ורג’ באנדי מהמועצה לביטחון לאומי מברק בו טען שיש הכרח להציע לישראלים עסקה טובה יותר שתכלול אספקת טנקים ומפציצים קלים (תעודה 14, FRUS). לטענתו רק עסקה עם הישראלים תאפשר לארצות הברית לייצא נשק לממלכת ירדן. קומר חשש שללא מכירת נשק לירדן תפסיד ארצות הברית את קשריה עם הממלכה. גם לבבי מעיד במאמרו על התפנית בעמדתו של קומר.

ב-8 במרס השיב באנדי לקומר שיש להשאיר את המחלוקות בעניין הגרעיני וניצול מי הירדן לדיונים בעתיד ולהגיע להסכם בשאר העניינים. אולם יש לציין שציר ישראל בוושינגטון מרדכי גזית טען כבר במברק ששיגר ב-6 במרס “שההצעה בדבר ‘הסכם מוגבל’ שהוגשה לנו אתמול” היא פרי החלטת ג’ונסון והוא “נתן את אישורו לכל המהלכים במו”מ” (מברק 68, ארכיון המדינה, חצ-4328/6).

בעקבות זאת חתמו ישראל וארצות הברית ב-10 במרס (למחרת החתימה על טיוטת ההסכם בין ישראל לגרמניה המערבית) על “מזכר ההבנה” (תעודה 15, ארכיון המדינה, א-7935/2). המזכר כלל התחייבות אמריקנית לביטחונה של ישראל; התחייבות ישראלית שלא תכניס ראשונה נשק גרעיני למזרח התיכון; הודעה אמריקנית לישראל על כוונתה למכור לממלכת ירדן טנקים וכי המלך חוסיין הבטיח שטנקים אלה יוצבו ממזרח לנהר הירדן – זאת כדי למנוע אפשרות שהפיקוד הערבי המשותף (UAC) יעביר לירדן נשק סובייטי; הסכמה אמריקנית למכור לישראל בתנאי אשראי נוחים טנקים ומטוסי קרב. על ההסכם חתמו לוי אשכול, רוברט קומר ו-וולוורת ברבור.

יומיים לאחר מכן הודה אשכול לג’ונסון במילים חמות על חתימת ההסכם (תעודה 16, ארכיון המדינה, א-7935/2). ג’ונסון ענה לו ב-22 במרס במכתב ידידותי – אף שהוא נשלח לתל אביב ולא לירושלים (תעודה 18, ארכיון המדינה, א-7935/2). כפי שצוין לעיל המזכר מהווה בסיס לברית האסטרטגית בין ישראל וארצות הברית שחיזקה את עצמתה המדינית של ישראל והוא אִפשר לצה”ל להתחמש בנשק איכותי – אחד הגורמים לניצחון במלחמת ששת הימים ב-1967. אחד הביטויים למימוש “מזכר ההבנה” היה נכונות ארצות הברית לחתום עם ישראל באפריל 1966 על הסכם למכירת מטוסי “סקייהוק” לחיל האוויר הישראלי.

 בינתיים סיים הרימן את מסעו באסיה ושלח לג’ונסון דיווח על מסעו במזכר שהעמוד הראשון שלו מוקדש לענייני ישראל (תעודה 17, ארכיון ג’ונסון, NSF, box 45 /1). הרימן הביע סיפוק מתוצאות השיחות שניהל קומר והמליץ לנשיא שלא להיעתר לבקשת אשכול שארצות הברית תעביר את שגרירותה מתל אביב לירושלים. מזכיר המדינה דין ראסק הוסיף את חתימתו למזכר. 

ה.6 | רשימת התעודות עליהן מבוסס פרסום זה

תעודה 1: הנשיא קנדי אל ראש הממשלה אשכול, 2.10.1963, אה”מ, א-7939/3.

תעודה 2: ראש הממשלה אשכול אל הנשיא קנדי, 3.11.1963, אה”מ, א-7939/3.

תעודה 3: הנשיא ג’ונסון אל ראש הממשלה אשכול, 2.1.1964, FRUS, Johnson Administration, vol XVIII, Arab-Israeli Dispute 1964-1967, Document 1

תעודה 4: ישיבת ממשלה, 18.6.1964, אה”מ, ישיבות הממשלה ה-11.

תעודה 5: רוברט קומר לנשיא ג’ונסון, FRUS, Johnson Administration, vol XVIII,Document 143

תעודה 6: תזכיר של רוברט קומר, FRUS, Johnson Administration, vol XVIII, Document 146

תעודה 7: משה ביתן אל אברהם הרמן ומרדכי גזית, אה”מ, חצ-4328/6

תעודה 8: שיחת ריינר ברצל עם הנשיא ג’ונסון,  

 FRUS, Johnson Administration, vol XV, Germany and Berlin, Document 97 

תעודה 9: ישיבת ממשלה 28.2.1965, אה”מ, ישיבות הממשלה ה-12.

תעודה 10: תזכיר של משה ביתן (?), אה”מ, חצ-4328/6

תעודה 11: 2.3.1965, אה”מ, ישיבות הממשלה ה-12

תעודה 12: 5.3.1965, וולוורת ברבור אל מחלקת המדינה, FRUS, Johnson Administration, vol XVIII, Document 177 

תעודה 13: משה ביתן אל אברהם הרמן, 5.3.1965, אה”מ, חצ-4328/6

תעודה 14: רוברט קומר אל מקג’ורג’ באנדי, 6.3.1965, FRUS, Johnson Administration, vol XVIII, Document 180

תעודה 15: מזכר ההבנה, 10.3.1965, אה”מ, א-7935/2.

תעודה 16: ראש הממשלה אשכול אל הנשיא ג’ונסון, 12.3.1965, אה”מ, א-7935/2

תעודה 17: אוורל הרימן אל הנשיא ג’ונסון, 15.3.1965, Lindon Johnson Presidential Library, NSF, box 45/1

תעודה 18: הנשיא ג’ונסון אל ראש הממשלה אשכול, 22.3.1965, אה”מ, א-7935/2